En otras ocasiones me he ocupado del tema que recoge, con su acostumbrada hospitalidad, El Mundo del Abogado. El texto que ahora ofrezco forma parte de un trabajo más amplio en torno de los temas penales que figuran en la agenda nacional de estos días, trabajo encomendado por el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México.
En los últimos meses ha habido, como sabemos, reformas o iniciativas de varios signos que atañen a la materia penal, un territorio minado para las relaciones entre el Estado y el individuo, trátese del imputado, trátese de la víctima del delito. Predominan los cambios normativos de corte autoritario, que entrañan —lo he manifestado en diversos foros— una verdadera regresión del sistema penal mexicano, enfilado hacia figuras y soluciones que pugnan con lo que solemos llamar “Derecho penal mínimo” o “justicia penal propia de una sociedad democrática”.
Esta orientación regresiva no caracteriza a la iniciativa sobre amnistía, que busca aliviar la carga penal que pesa sobre personas inocentes privadas de libertad o sometidas a proceso y condena. En ese sentido, es preciso saludar esa propuesta, aunque conviene hacerlo con cautela. Es necesario definir su orientación y su alcance y analizar sus fortalezas y sus debilidades, que no son pocas. Igualmente, se debe ponderar el derecho que asiste a las víctimas de delitos cometidos por los amnistiables, acreedoras a reparación integral, y la expectativa social de seguridad y justicia, que nunca es una cuestión menor, y mucho menos en circunstancias como las que afligen al país, asediado por una elevada criminalidad. En las siguientes líneas examino aquella iniciativa y aporto puntos de vista para la reflexión del legislador y, en su hora, del intérprete y del aplicador de esta medida.
El 13 de septiembre de 2019 el Ejecutivo federal presentó a la Cámara de Diputados una iniciativa de Ley de Amnistía. En la exposición de motivos se da cuenta de algunos puntos destacados que procede comentar. A diferencia de lo que ha ocurrido con otros proyectos de materia penal, éste no ha suscitado un fuerte debate en medios de comunicación y en foros académicos o por parte de legisladores. Se anuncia la celebración de sesiones —bajo el concepto de “parlamento abierto”— con participación de diversos analistas. Aguardemos el resultado para contar con una versión final del proyecto, que no se presentó con carácter de iniciativa preferente.
Conviene invocar varias cuestiones importantes a propósito de las amnistías en general, y de ésta en particular, amparada en promesas —no siempre claras, rotundas, orientadoras— que expusieron tanto el candidato a la Presidencia de la República triunfante en los comicios de 2018, como algunos de sus colaboradores y allegados políticos. Es bien sabido que la sugerencia de expedir una amnistía encontró respuestas diversas en la opinión pública: desde positivas hasta muy desfavorables.
Corresponde al Congreso de la Unión dictar leyes de amnistía (artículo 73 constitucional, fracción XXII, norma que no se mencionó en la iniciativa, aunque quizás no sea indispensable hacerlo, porque se supone que “todos la conocemos”). La amnistía se traduce, técnicamente, en la extinción de las facultades de persecución de ciertos delitos en relación con las personas a las que se señala como autores de aquéllos, o bien, implica la extinción de la facultad del Estado para ejecutar la pena impuesta por el tribunal, cuando ya se ha dictado condena. En suma, trae consigo la liberación de quienes han incurrido en esos delitos: no se les sujetará a proceso; éste no continuará si ya ha comenzado, y no se ejecutará la pena que hubiese dictado el tribunal, en su caso.
En la campaña presidencial de 2018 se insistió en la posibilidad de promover una amnistía como medio para avanzar en la pacificación del país. Éste fue el sentido de la promesa: favorecer la paz y retraer la violencia extrema que había proliferado (y que no ha desaparecido, por cierto). Pareció sugerirse —aunque nunca fue suficientemente claro el ofrecimiento, como dije— que la amnistía beneficiaría (o podría beneficiar) a quienes habían desencadenado esa violencia extrema, jefes de bandas criminales, ejecutores de crímenes muy graves, líderes de la delincuencia organizada.
Un sector de la sociedad entendió que se favorecería a sujetos culpables de esos crímenes, no sólo a quienes fuesen responsables de delitos menores y hubiesen sufrido las consecuencias de su desvalimiento material o el impacto de una torpe administración de justicia. Este entendimiento —acertado o no— provocó un enérgico rechazo de las víctimas directas o indirectas de crímenes graves y de un gran número de ciudadanos preocupados por lo que podía ser un nuevo achaque de impunidad.
En la misma campaña se dijo con insistencia que la medida propuesta implicaría perdón, base de una auténtica reconciliación (¿entre quienes?, ¿víctimas y victimarios de graves delitos?), pero no olvido. En suma, haríamos de lado el reproche (es decir, perdonaríamos, con un gran esfuerzo moral), pero mantendríamos en vela la memoria de los crímenes cometidos. No es fácil conseguir ambos objetivos: el perdón, por una parte, y el recuerdo, por la otra. Sin embargo, tampoco es descabellado que un reformador social, un líder moral, convoque a sus conciudadanos a acometer tan difícil empresa. Ahora bien, lo que de plano se ignoró es que en la raíz de la palabra “amnistía” y de lo que ella significa se halla, precisamente, el olvido. Amnistiar es olvidar. Véase de nuevo, para salir de dudas, el significado de la palabra en cualquier diccionario de nuestra lengua.
También es preciso tomar en cuenta, a la hora de sugerir, aprobar y ejecutar una amnistía, ciertos puntos entrañados en la pretensión de justicia y en los derechos de las víctimas de los delitos, que es preciso reconocer, respetar y garantizar. El Estado puede instar al olvido —e incluso otorgar el perdón, si es indispensable, para lograr un elevado fin político—, pero no puede ignorar la legítima exigencia de justicia por parte de las víctimas y la reparación del daño causado a éstas. Se trata de cuestiones muy importantes y delicadas que han debido enfrentar y resolver —a veces con éxito y en ocasiones sin él— todos los procesos de justicia transicional con los que se pretende trazar la frontera entre el pasado que se quiere olvidar y el futuro que se pretende construir. Hay que olvidar, sí, pero nunca a costa de las víctimas.
Se ha recurrido a las amnistías, en una suerte de “borrón y cuenta nueva”, por diversos motivos; unos plausibles, otros execrables. Algunos violadores contumaces de derechos humanos, encaramados en el ejercicio del poder, han dictado normas de amnistía para poner a cubierto sus fechorías. Sobra decir que este género de amnistías —generalmente calificadas como “autoamnistías”— ha sido vigorosamente rechazado, tanto por instancias nacionales como por tribunales internacionales.
En otros casos, en cambio, se ha recurrido a la amnistía para favorecer el tránsito hacia la democracia, la recuperación de la libertad y la reconciliación entre ciudadanos llamados a abrir una nueva era en la vida de sus comunidades. Por supuesto, la iniciativa de septiembre de 2019 se distancia totalmente de aquella inaceptable pretensión de impunidad y se aproxima a la segunda intención que he mencionado: favorecer el entendimiento. También pretende, por cierto, avanzar en la realización de la justicia.
La exposición de motivos de la iniciativa de septiembre de 2019 menciona algunos antecedentes cercanos. No me refiero, por supuesto, a la referencia que se hace sobre la liberación de presos por Miguel Hidalgo en el alba de la Independencia, que tuvo un sentido completamente distinto y no debió ser invocada en este caso (salvo para fines “ceremoniales”, digamos, asociados a las fiestas patrias de septiembre), sino a las leyes adoptadas por el Congreso de la Unión en 1978 y en 1994. Ambas se propusieron encarar las consecuencias de una lucha interna que había alterado la paz de la República y desembocado en acciones de persecución penal, que era indispensable remontar.
La iniciativa de 2019 tiene un interesante signo adicional, que la diferencia de otros actos de su género. Más allá de propósitos clientelares de carácter político, que no analizaré ahora, pero que evidentemente existen y no podemos ignorar en un examen serio de esta materia, hay en su raíz un proyecto justiciero que conviene reconocer. Me parece que el factor que impulsa este planteamiento no es tanto la pacificación del país, que no hemos logrado, sino la promoción de la justicia en una serie de casos en los que ésta parece haberse extraviado. La exposición de motivos carga el acento en un fenómeno innegable y doloroso: la falta de verdadero acceso a la justicia que aqueja a millones de compatriotas. “Pobreza e injusticia —dice esa exposición— son las dos caras de la marginación y el atraso que lastiman a millones de personas en México”.
Se ha querido llamar la atención hacia las condiciones de injusticia en que han naufragado los derechos y las libertades de muchos ciudadanos, que se hallan muy lejos de poder ejercer, de veras, su ciudadanía, y a quienes se suele identificar como “vulnerables”. Para este fin, el autor de la iniciativa menciona conceptos de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Pudo agregar —pero quizás no los tuvo a la mano— los copiosos y concluyentes criterios del Derecho internacional de los derechos humanos.
A fin de cuentas lo que ahora se quiere es reparar injusticias cometidas en agravio de personas vulnerables, destinatarias de una novedosa “amnistía de intención reparadora” (si se me permite la expresión). Por supuesto, hay otras maneras en que el Estado podría y debería “desfacer los entuertos” de la injusticia social con mayor profundidad y eficacia, y evitar los que en el futuro se cometerán bajo el mismo imperio. Pero esto —que figura entre las omisiones del poder público, que navega en aguas encrespadas— no obsta, por supuesto, para reparar agravios y rescatar la justicia a favor de individuos que ciertamente la merecen y no la han alcanzado.
La iniciativa indica quiénes se hallan excluidos de la amnistía y quiénes serán sus beneficiarios. Es conveniente formular el explícito deslinde para serenar el ánimo de quienes podrían temer —como antes temieron— que la medida de perdón y olvido lance a la calle, con diploma de inocentes, a sujetos responsables de delitos graves o a individuos que pudieran poner en riesgo —más todavía de lo que ya lo está— la paz de la sociedad. Por ello, la amnistía no abarca a los reincidentes ni a los responsables de delitos graves o violentos. En los términos del artículo 2º se hallan excluidos los delitos contra la vida (lo cual incluye la tentativa de homicidio y otras figuras distintas del homicidio simple y del calificado), el secuestro y los delitos en los que el autor haya utilizado “armas de fuego” (¿otros medios no, pese a su empleo frecuente y cruel?).
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